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【最高法裁判】举报人的行政复议申请人资格问题

专栏:拆迁 2018-09-07 2208 0

目前,涉及投诉举报及层级监督的行政复议和行政诉讼大量存在。在依法保障当事人复议申请权和起诉权的同时,亦应规范其行使。当事人就行政机关针对其投诉举报事项作出的处理,包括作为和不作为,是否可以提出行政复议或者提起行政诉讼,取决于法律、法规及规章是否明确规定了行政机关在一定期限内受理并依法作出处理的法定职责。不能认为只要对行政机关投诉举报处理结论不服,就可以申请复议或者诉讼。当事人认为行政行为侵犯其合法权益的,一般应当直接针对作出行政行为的机关提出权利救济的请求。当事人以举报下级行政机关行为违法等形式要求上级行政机关履行层级监督职责的,不属于行政复议范围和行政诉讼受案范围。投诉举报人坚持申请复议的,行政复议机关可以依法作出不予受理决定,也可按照信访渠道处理。投诉举报人又起诉复议机关不予受理决定,或者按照信访渠道处理行为的,人民法院应当告知不属于行政诉讼受案范围;投诉举报人坚持提起行政诉讼的,人民法院无需开庭即可迳行裁定不予立案或者驳回起诉。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

(2017)最高法行申6447号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):无锡梦巴黎家具城。

法定代表人:陈志金,经理。

委托诉讼代理人:周文龙。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):江苏省人民政府。

法定代表人:吴政隆。

再审申请人无锡市梦巴黎家具城(以下简称梦巴黎家具城)诉被申请人江苏省人民政府(以下简称江苏省政府)政府信息公开及行政复议一案,江苏省南京市中级人民法院于2016年11月15日作出(2016)苏01行初436号行政判决,驳回梦巴黎家具城的诉讼请求。梦巴黎家具城不服提起上诉后,江苏省高级人民法院于2017年3月14日作出(2016)苏行终1630号行政判决,驳回上诉,维持一审判决。梦巴黎家具城仍不服,在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、王展飞参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

一、二审法院查明,2016年6月9日,梦巴黎家具城作为造漆厂地块被拆迁人,向无锡市审计局申请公开“造漆厂地块房屋拆迁、补助费用的发放、使用情况以及该地块房屋拆迁专项资金的审核、监管和结算审定信息”,无锡市审计局以其未对梦巴黎家具城申请地项目资金开展过审计、梦巴黎家具城申请获取的信息不存在为由,于同年6月13日作出《政府信息不存在告知书》。梦巴黎家具城向无锡市人民政府(以下简称无锡市政府)提交了行政监督申请书,要求无锡市政府责成无锡市审计局公开上述信息并对无锡市审计局虚假告知、行政不作为等相关行为给予行政处理。同年7月14日,无锡市政府作出答复,内容为:经查,无锡市审计局2010年至2016年实施的全部审计项目中,未对梦巴黎家具城提及的项目进行过审计,认为无锡市审计局作出的《政府信息不存在告知书》并无不妥。同年7月29日,梦巴黎家具城向江苏省政府申请行政复议,请求撤销无锡市政府作出的答复,并责令其履行监督职责。同年8月2日,江苏省政府作出[2016]苏行复不字第131号《行政复议决定书》(以下简称131号《行政复议决定》),决定对梦巴黎家具城的行政复议申请不予受理并于次日邮寄送达。梦巴黎家具城收到131号《行政复议决定》后,于2016年8月10日提起诉讼。

一审法院认为,无锡市政府作出的答复,属于上级行政机关对下级行政机关内部层级监督的处理结果,其未改变无锡市审计局作出的政府信息公开答复,亦未直接设定梦巴黎家具城新的权利义务,不属于行政复议受理范围。江苏省政府于2016年7月29日收到梦巴黎家具城提出的行政复议申请,于同年8月2日作出131号《行政复议决定》,决定不予受理,并于次日送达,行政程序合法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回梦巴黎家具城的诉讼请求。

二审法院基于相同的事实和理由,判决驳回上诉,维持一审判决。

梦巴黎家具城向本院申请再审,请求:撤销二审判决;撤销被申请人江苏省政府作出的131号《行政复议决定》,并责令其履行行政复议职责。其申请再审的事实与理由为:1.再审申请人具有提出行政复议申请的资格。根据最高人民法院于2014年3月14日作出的《关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》,举报人具有行政复议申请人资格。2.申请复议的对象是广义的行政监督行为,本案复议申请针对的是广义行政监督,系要求无锡市政府依据《无锡市市区净地出让地块房屋拆迁实施办法》的有关规定,依法落实问责制度。无锡市政府的答复已经对再审申请人的实体权利和义务产生了实质的影响,属于行政复议受理范围。3.再审申请人提起本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第一条、第二条、第十二条第六项、第四十七条的规定。

本院认为:

《中华人民共和国行政复议法》第二条规定,公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定,适用本法。该法第六条进一步明确了行政复议范围。

《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定:“行政复议申请符合下列规定的,应当予以受理:……(五)属于行政复议法规定的行政复议范围。”据此,属于行政复议范围是复议机关受理复议申请的前提条件之一。本案中,梦巴黎家具城以无锡市政府不履行对无锡市审计局的查处职责为由向江苏省政府提出行政复议,要求江苏省政府责令无锡市政府履行相关职责。而无锡市政府作出的答复,系针对梦巴黎家具城行政监督申请书的申请、基于行政机关层级监督关系作出的答复,依法不属于行政复议范围。

《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定,行政复议机关收到行政复议申请后,应当在五日内进行审查,对不符合本法规定的行政复议申请,决定不予受理,并书面告知申请人。因此,江苏省政府在法定期限内作出131号《行政复议决定》,对梦巴黎家具城的行政复议申请不予受理,并无不当。

梦巴黎家具城援引《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》(〔2013〕行他第14号,以下简称第14号《答复》),认为江苏省政府应当受理本案行政复议申请。第14号《答复》内容为:“举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人,要求行政机关查处,对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的,具有行政复议申请人资格。”首先,本案梦巴黎家具城向上级行政机关无锡市政府举报下级行政机关无锡市审计局存在行政违法行为,要求上级行政机关作出处理,不同于第14号《答复》所述“举报相关违法行为人,要求行政机关查处”的情形。第14号《答复》中的“违法行为人”一般指直接侵害举报人合法权益的公民、法人或者其他组织,而非行使行政职权的公权力主体。举报人向上级行政机关举报下级行政机关违法行为,要求上级行政机关履行监督职责的,不属于第14号《答复》的适用对象。其次,对于行政机关的举报处理行为,包括作为和不作为,是否可以提出行政复议或者提起行政诉讼,取决于法律、法规及规章是否有关于行政机关对于举报事项要在一定期限内受理并依法作出处理的明确规定,即规定行政机关的法定职责。只有行政法上对举报处理行为有明确规定而行政机关拒绝处理的,才可能属于行政复议和行政诉讼的管辖范围,而对于行政机关已经受理并作出相应处理后,举报人申请复议或提起诉讼,应当有法律的明确规定。再次,本案梦巴黎家具城如对无锡市审计局作出的《政府信息不存在告知书》有异议,可就该政府信息公开行为提出行政复议或行政诉讼;如认为无锡市审计局在审计工作中存在不作为等违法行为,也可依法定渠道寻求救济。概言之,梦巴黎家具城以直接具有管辖职权的行政机关即无锡市审计局为被申请人或被告的法律救济渠道是畅通的。在存在有效救济方式下,梦巴黎家具城转而对无锡市审计局的上级行政机关无锡市政府的行政监督行为提出行政复议,不具有权利保护的必要性和实效性,且容易造成程序的重复和矛盾,增加行政与司法成本。综上,一审法院判决驳回梦巴黎家具城的诉讼请求,二审法院判决驳回上诉,并无不当。

综上,梦巴黎家具城的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人无锡梦巴黎家具城的再审申请。

审 判 长 白雅丽

审 判 员 耿宝建

审 判 员 王展飞

二〇一七年十月二十七日

法官助理 陆 阳

书 记 员 王 婷

本文转自“第三巡回法庭”,仅供研究交流之用!

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